浅析水利工程建设领域中存在的问题

今年，中共中央、国务院以一号文件的形式作出了关于加快水利改革发展的决定，这是新中国成立62年来中央首次系统部署水利改革发展全面工作的文件，也是自2004年以来，中央关注“三农”工作首次以决定的形式出台的第八个“一号文件”，充分表明中央对水利改革发展的高度重视，标志着水利大投入、大发展的又一个黄金期、高峰期已经到来。就全国而言，今后10年，将有4万亿元资金投入城乡水利防灾减灾、中小河流治理、病险水库除险加固、农村饮水安全、灌区节水改造，水资源配置等工程建设。

盐都是盐阜大地崛起的新城，而水利作为全区国民经济发展的基础和保障，得到了区委区政府的高度重视。“十一五”期间，全区水利建设投入累计达5亿多元，“十二五”期间，将再有5亿元投入到水利重点县、中小河流治理、大纵湖湖区整治、城乡区域供水一体化及农村饮用水安全、污水处理、城市防洪、水环境综合整治等。全区水务事业将迎来投资加大、建设加快、基础增强、管理加强、效益提升、民生改善的良好发展机遇。面对新形势、新要求，如何高效抓好水利建设，确保工程安全、资金安全、干部安全，是对我们水务人的重大考验；面对工程建设领域普遍存在的复杂而纷乱的状况，如何预防和治理水利工程建设中出现的问题，进一步规范水利工程建设领域管理，也是我们需要深究、解决的问题。

一、存在问题及原因。

一是建设主体操作不够严谨。

1、项目着力拼盘。前几年，相关部门负责的财政资金补助项目，大多为系统内申报和下达。基层政府为了减少或者不配套资金，甚至有所节余。往往用同一内容的工程，分线向上申报，项目得到批准后，就会获得不同渠道的资金落实到同一工程中。项目落实后，哪个部门检查验收，就用相对应的资料和工程标志来应付。

2、重视实施速度。几年来，各级党委政府高度重视民生工程、基础设施工程等，有些工程都要求按照时间节点达到形象进度。如2008年的扩大内需项目，国家资金月初下达，月末就来检查工程形象，打乱了工程建设必需的规范性程序。有的项目为了赶汛期、赶工期，是边办手续边施工，甚至先开工后补手续，致使有些项目的手续难以补办全。

3、讲求资金效益。招标人为了节约工程资金和减轻负担，确定最高限价时，下浮比例较大。在制定评标办法时，又采取低价中标。投标单位为了能够中标在报价时则不顾材料价格，用工成本等因素，大肆杀价。中标后，在施工中则大做偷工减料的文章，个别施工单位在材料等级上以底充高、规格上以小充大、质量上以次充好。有的建设主体，由于缺乏资金，但又要办好事情，于是不按规定走招标程序，往往只是签订一份合同，或者召开一个会办会，直接指定相关单位承担施工。这些施工单位大多为水利部门或者隶属水利部门，基本上要服从建设主体的安排，关于工程款支付，只能是有多少付多少，有的工程甚至是无偿施工。

二是市场主体行为不够规范。

1、施工企业投标不择手段。

（1）借用资质投标。不少施工单位（施工队伍）有营业执照、有人员、有技术、有设备，完全具备基本施工能力，但因招投标人设定的企业资质门槛限制，不能参与投标。他们考虑到是本地的建设工程，家门口的工程做不到就很没面子，于是借用资质投标。被借单位也甘心情愿，收取管理费后其他什么都不管。

（2）多家企业围标。在投标过程中，一些没有资质或资质较低的单位或个人为了提高中标机率，设法挂靠多家资金质较高的施工企业参与投标，并做出多份标书，以各个施工企业的名义进行投标承揽工程。

（3）利用资质陪标。一些竞争力不强或不是十分想做工程的企业，在利益驱动下选择陪标，以期获得一定利益回报。

（4）结成联盟投标。在一定的区域范围内，部分施工企业有信息共享、行规协定以及利益交换，对当地的工程联系外地的施工企业共同投标进行联盟报价，一般让当地企业中标，即使当地企业偶然中不了标，最终也是转给当地企业施工。

2、监理单位名不副实。

过去的工程建设，大多由建设主管部门直接作为建设方对工程实施监督管理，监督人员带着责任、背负压力进驻工地，现场督阵。实施工程监理制后，对工程的质量，投资、安全、进度控制都由监理来操作，而目前监理行参差不齐、令人堪忧，远远不能适应工程规范管理的要求。一是有资质的监理单位偏少。工程监理中标后，现场监理人员大多是临时聘任，他们的素质达不到工程所需。二是现场监理人员不负责任。不能正常驻守工地，任由施工单位自由施工。监理资料不是当日做，大多是补做资料，甚至由施工人员代做资料，监理只是签个字而已。三是监理人员与施工人员合穿一条裤子。驻守工地时，吃的花的都是施工单位的，于是帮助施工单位虚报工程内容及工程量，搞假签证，严重损害了投资者的利益。

3、招标代理机构鱼龙混杂。

根据现行招投标要求，具体实施由招标代理单位作为专业机构来完成。在操作中，一些招标代理机构在招投标过程中缺乏自律，利用自己的特殊身份帮助相关工程参与方进行不正当竞争。有的招标代理机构也在业内搞恶性竞争，甚至零费率代理，中标后操作中，乱搞一通，违反游戏规则，严重影响了招标人的信誉，扰乱了招投标代理市场。

三是监督缺位流于形式。

在招投标活动中，行政监督往往注重形式上公正合规，轻于内涵上的监督；注重事前的监督，轻于事中、事后的监督。纪检监察的监督只是在开、评标环节上参与，之前之后基本不介入。招标人员但求不流标、无投诉、招标一次性成功。至于投标人背后的违规动作也不进行、有时也无法深入探究。工程实施过程中，由于行业质量监督机构设置不到位，现有的机构疲于应付，导致千万元以下的工程被遗弃。

以上这些问题的出现，主要有以下几个原因。

一是基层财力紧张。既要吃饭，更要办事。尤其是经济发展的速度往往来之于基础设施的支撑和拉动，而民生工程社会建设又明显滞后。政府要办的很多很多，迫于财力不足，只有多方争取，集中资金办一项事业。而且，办事的速度就是形象，就是效益，因而产生了一系列的不严谨问题。

二是参建单位混乱。建筑市场虽准入机制比较严格。但由于建筑市场相对于其他行业，投资少、见效快，社会上的不少无资质施工、监理企业和一些自然人钻山打洞往上挤，形成了建筑市场“粥少僧多”的恶性竞争。同时，个别自然人无企业、无人员、无设备，他们借用资质中标后，都是拿取中介费后，就转给其他队伍参建，扰乱了建筑市场秩序。

三是代理尚欠规范。由于招投标代理业务尚处于初级阶段，机关部分招标代理机构靠“关系”承揽业务。同时，规范招投标代理机构行为的政策法规还不完善，缺乏合乎市场经济规律的竞争规则。对招标代理机构的工作成果还没有一个可行、量化的评价标准，招投标监管部门对其代理行为缺乏有效的管理手段。

二、解决方法及建议

一是扎实推进工程建设诚信体系建设

建设和完善工程建设诚信体系是规范工程建设、治理工程领域突出问题的首要前提和必要条件。要严格执行中央、省、市、区制定的《工程建设领域项目信息公开和诚信体系建设工作实施意见》，按照实施意见要求，细化目标、原则、内容、要求和保障措施。全力推行信用信息档案登记编制，扎实推进项目信息公开工作；要健全完善从业人员职业规范，教育引导从业各单位树立以守法诚信、优质服务为核心的经营理念，严格遵守相关法律法规和公平竞争规则，自觉抵制招投标中串标、围标等违纪违法行为；要建立从业企业信用评价机制，健全从业企业诚信考核、监督，奖惩机制；要完善执法监察的协调机制、行业主管的责任机制以及财政、审计、招投标中心的配合机制；要严格执行《盐城市水利工程建设项目招投标诚信行为信息管理办法》（盐水基【2011】70号）。要不断创造条件，逐步推行电子招投标，将人工操作转成自动化，以减少人为干预。只有这样，才能保证在建的诚信信息平台发挥作用，实现信息资源共享，遏制企业的不法行为。

二是严格基本建设程序

严格基本建设程序是规范工程建设、治理工程领域突出问题的必要手段和基本管理过程。要按照《江苏省重点水利工程建设管理规定》的规定，严格执行编制和审批项目建议书、编制和审批可行性研究报告、编制和审批初步设计方案、施工准备（包括招投标等）、建设实施、生产准备、施工验收、后评价等运作程序，进一步增强决策的准确性，实施的可行性，项目运作的合法性，避免可行性研究不透、设计深度不够、实施变更不断、工程效益不高，监督管理艰难等诸多问题。

三是进一步加强招投标管理

加强招投标管理是规范工程建设、治理工程领域突出问题的关键措施和重要环节。要根据市场变化的情况和参与招投标主体的不同表现，制定和完善招投标的实施办法，进一步强化水利工程招投标管理工作，避免因人为因素而导致产生的各类问题。

一是要加强招标主体资格管理。项目法人自行招标的，要符合资格并按管理权限上报审查；委托代理招标的，项目法人应从资格、能力、业绩、信誉等方面，择优选择招标代理机构。二是要加强招标文件审查。招标文件要能正确反映工程建设任务、招标内容和招标要求，评标办法要依据工程特色，具有针对性；最高限价与工程概算价不宜相差过大，不宜采用无限制条件的最低价中标方法。要坚持价格质量并重原则，将单纯价格竞争转向价格与质量双重竞争。三是加强评标过程监管。项目法人要提请纪检监察部门派员全程监督招标过程，严禁开标前临时通知参加开标会议，以形式上的过场代替实质性的监督。项目法人评委应具备评标专家条件，招标监督人应对评委评分进行分析比对，确认评分的合理性。四是加强履约考核。项目法人要根据招标文件要求和招标承诺，对中标单位人员进行以到岗尽责、诚信履约为核心的履约考核，突出和重抓施工、监理文件资料在岗签署环节，杜绝代签和补签。五是加大违法、违规处罚力度。要进一步细化处罚规定，加大处罚力度，完善处罚措施，强化宣传教育工作，让违法违规人员和单位为自己违法违规行为付出高昂的代价，直至加入黑名单，驱逐出市场，杀一儆百。

四是做好无资质施工单位管理工作

无资质施工单位管理和治理是规范基层工程建设、治理工程领域突出问题的比较棘手和头痛的问题。由于传统的水利任务是防汛防旱以及水利建设，各级水利部门直至基层水利（水务）站都创办了规模不等的水利工程建设企业。这些企业有工程技术人员、有设备、有工商营业执照，历史以来都承担建设了当地的水利建设工程，所建工程也符合设计质量要求。然而，这些企业因规模实力所限，大多无施工资质。随着水利系统工程招投标日趋规范，他们不得不借用资质或参与转包分包承接一些工程。建议相关部门对这些企业按照一定的标准，与工商管理部门配合进行审核筛选，符合条件的予以保留，确认资格，准许参加一般规模水利工程的投标；对不符合条件的，由工商部门限期整改或责令解散，以减少招投标市场的干扰因素。